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新時期防災減災救災工作的改革發展研究——江西的實踐與探索

2018-08-28 15:13:33  來源:  編輯:省民政廳

  摘要:黨的十八屆三中全會通過的《決定》要求“健全防災減災救災體制”。近年來,習近平總書記就防災減災救災工作多次作出系列重要指示批示。中共中央、國務院又印發了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》。當前救災工作在管理體制、工作機制、運行方式等方面還存在薄弱環節,要認真貫徹落實習總書記和中央的決策部署積極推動改革創新。本文從“供給側”改革角度出發,認為“救”與“災”實質上是“供給側”與“需求側”的關系,提出了從精準救災和“供給側”發力,推動救災工作創新發展的四大路徑:提高救災供給質量、精確救災供給方式、優化救災供給結構、健全救災供給機制。通過補齊救災短板、優化人本服務,提高供給質量,實現減災救災并重、治標治本相融的目標。

  防災減災救災是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,是公共安全體系的重要內容,是社會管理和社會服務的重要抓手。黨的十八大以來,中央將防災減災救災工作擺在更加突出的位置。黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確指出,要著力“創新社會治理體制”、“健全防災減災救災體制”。習近平總書記就防災減災救災工作多次作出系列重要指示批示,并先后在中央政治局第23次集體學習、河北唐山市調研考察、中央深改組第28次會議中就防災減災救災工作發表了重要講話。習總書記專門指出:“我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多,分布地域廣,發生頻率高,造成損失重,這是一個基本國情。”習總書記強調要“堅持以防為主、防抗救相結合,堅持常態減災和非常態救災相統一,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變,全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。中共中央、國務院于2016年12月19日印發了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》。防災減災救災迎來重大發展機遇,站在嶄新歷史起點上。習近平總書記重要講話和中央改革意見,是在科學分析我國災害形勢的基礎上,對防災減災救災工作提出了系列新思想、新論斷、新要求、新舉措,思想深刻、內涵豐富,是今后一個時期我國防災減災救災工作的根本遵循,是指導防災減災救災體制機制改革的綱領文件,為我們推進防災減災救災事業改革發展指明了方向。

  

  • 供給側結構改革與精準扶貧對救災工作改革創新提出新要求

  我國經濟社會發展面臨新的發展戰略要求,對社會管理創新、包括災害管理創新提出了新的方向。中央專門研究部署供給側結構改革,積極推進“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”,專門強調“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”,對加強救災工作管理創新具有重要指導意義。黨中央、國務院專門作出打贏脫貧攻堅戰的決定,要求確保到2020年農村貧困人口實現脫貧、全面建成小康社會。救災是保障扶貧的重要內容。做好扶貧解困、救災脫貧工作,切實保障受災群眾基本生活,是民政救災的應有之義和根本職責。江西又是全國自然災害發生最為嚴重的省份之一,做好防災減災救災各項工作具有特殊重要意義。

  (一)當前救災工作迫切需要推進供給側結構改革

  加強供給側結構性改革,中央明確要求實施“五大政策支柱”,即宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。其中,在“社會政策要托底”方面,強調要“著力增加有效供給,不斷滿足新增需求”。救災工作是社會領域的重要內容,是守牢底線的關鍵指標。長期以來,一些地方注重救災“需求側”忽視“供給側”,結構不合理、供需不平衡,投入與效益不相匹配。1.重爭取資金、輕供給監管,有的災區對救災工作,重視爭取“救災扶持”、“救災政策”,對資金的管理、使用、發放等監管不足、跟蹤不夠,出現供需匹配的結構性矛盾2.重平均主義、輕有效供給,有的重災縣每年數千萬元的專項救災資金,習慣于“大水漫灌”的工作方式,“撒胡椒面”,不夠突出重點,一些重災戶、困難戶“救不了災”、“解不了渴”、“脫不了困”。3.重物資供給、輕人本服務。有的地方對老、弱、病、殘以及婦女、兒童等脆弱群眾的特定需求沒有進行有效救助,人本化服務比較缺乏,災后心理撫慰較為薄弱。4.重短期救災、輕長遠減災。一些地方減災救災機制不夠完善,“年年受災年年救”,“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,對綜合減災不夠重視。

  我們認為,要堅持問題導向,大力推進“救災供給側改革”。救災的“救”與“災”的關系,在一定意義上說,就是“供給”與“需求”的關系;受災群眾最“需”與最“求”的是什么?這是救災最需要優先考慮的。救災供給側改革(見下圖),就是指從救災投入側、供給側入手,通過增加救災供給總量、優化救災供給結構、增強有效供給來提高救災質量,更好適應受災群眾的基本生活保障需求,其核心在于進一步提高救災的針對性、實效性。具體來說,救災供給側結構改革至少應包含四大任務:1.補保障短板——提高救災標準;2.增有效供給——推進人本化服務;3.建供給機制——引導社會力量參與;4.優工作體系——促進市場資源融入。

  圖表:“救”與“災”是“供給側”與“需求側”關系

  (二)精準扶貧戰略對救災工作提出更高要求

  2015年11月,中共中央國務院作出“打贏脫貧攻堅戰”的重大戰略部署,提出了精準扶貧的重要決定。在江西省井岡山市神山村,習近平總書記對鄉親們說,我們將繼續大力支持老區發展,讓鄉親們日子越過越好;在扶貧的路上,不能落下一個貧困家庭,丟下一個貧困群眾。精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。救災是保障扶貧的重要內容。做好扶貧解困、減貧脫貧工作,切實保障受災群眾基本生活,是民政救災的應有之義和根本職責。

  一是災害與貧困緊密相系,災貧疊加、因災致貧情況嚴重。貧困與自然災害猶如一對孿生兄弟。有關國際組織(綠色和平與國際扶貧組織樂施會)在《氣候變化與貧困—中國案例研究》報告中指出,氣候變化及其引發的自然災害已成為我國貧困地區致貧甚至返貧的重要原因。中國有95%的絕對貧困人口生活在生態環境極度脆弱的地區,已經成為氣候變化的最大受害者。我國的貧困地區與生態及環境脆弱地帶具有高度的相關性,貧困地區的分布與生態與環境脆弱區具有較高的地理空間分布上的—致性——地理耦合(見下圖)。

   圖表:我國貧困地區與生態脆弱區具有很高的地理耦合性

  二是江西經濟欠發達,救災工作是保障扶貧的重要內容。江西是全國自然災害最嚴重的省份之一,一般年份因災直接經濟損失為100億元左右,嚴重年份如2008年低溫雨雪冰凍災害為327億元,2010年特大洪災為612億元。每遭受一次自然災害的侵襲,都會影響甚至抵消一部分經濟發展的發展成。特別是對江西這樣一個經濟總量不大、人均水平不高、貧困人口仍然較多的省份來講,災害對群眾基本生活的影響非常大。近五年來,重大災害發生區域與我省貧困偏遠地區有70%的重合率。我省因災致貧、因災返貧、災貧疊加情況比較嚴重。

  三是精準扶貧對救災工作保障機制提出新的要求。救災工作是保障扶貧的重要內容,要用精準扶貧的思路指導救災工作,著力推進“精準救災”(見下圖)。精準救災至少應包括三個著力點:救助標準要精準,當前,2015年我國最低扶貧標準為(農民年人均純收入)2855元(人民幣,下同),按購買力平價方法計算,相當于每天2.2美元,略高于1.9美元的國際極端貧困標準。要做好救災標準與扶貧標準的有效銜接。救助對象要精準,發生重大災情后,逐一登記造冊、建立臺帳。要特別注重對救助對象實行精確細分,準確掌握救助需求。救助方式要精準,要根據救助對象受災情況、家庭困難程度,采取更具人性化、個性化的救助方式,對受災群眾給予物資救助和精神撫慰。

  二、江西對“救災供給側改革”和“精準救災”的探索與思考

  前文提到,救災供給側結構改革的四大任務:補保障短板、增有效供給、建工作機制、優工作體系。精準救災的三個著力點:救助標準精準、救助對象精準和救助方式精準。這“四大任務”與“三個著力點”兩者有機融合。我們認為,要從“供給側發力”推動“精準救災”,具體而言有四大路徑:一是提高救災供給質量,提補保障短板、優化啟動標準;二是精確救災供給方式,推進人本服務、增加有效供給;三是優化救災供給結構,擴大供給主體、社會市場參與;四是健全救災供給機制,減災救災并重、治標治本相融。

  (一)提高救災供給質量

  要主動適應我國和我省經濟社會發展水平,主動適應全面建成小康社會的總體目標,主動適應精準扶貧需要,加強匹配銜接,增加救災總量供給,科學設定救災標準,適當降低救災預案條件,補救災短板,推動救災從“基本救濟型”向“全面保障型”轉變。 

  一是增加救災總量供給。要增加財政投入,增加救災總量供給,不斷提高救災保障能力和水平。國家層面要設定重大災害救災經費,列入中央財政預算。并預留部分資金作為巨災備用金。要明確中央與地方投入比重,優化公共投入結構,增加中央對革命老區、貧困地區的投入力度。近年來,江西省財政每年安排救災經費5000萬元。設區市、縣(市、區)分別按照上年度本級財政收入的2‰—3‰、3‰—5‰的比例安排自然災害生活救助資金。這些地方政府安排的資金對于應對一般性災害發揮了重要作用。

  二是提高救災補助保障標準。在保障受災群眾基本生活方面,應適當提高各項救助標準,保障群眾吃得飽、吃得好、有基本營養。要提高應急救助補助標準。應急救助時段一般為災害發生后7天—15天(后轉入過渡性救助)。從我們在江西吉安市遂川縣調研情況看(見附表),需花費217元—465元。從財力保障和工作實際出發,應急救助標準(一般災害類)應當從現有的230元提高至310元左右(應急10天)。2.提高過渡性救助標準。當前每天10元的標準,一日三頓吃方便面都非常緊張,亟需大幅度提高。考慮到財政的壓力,可采取循序漸進的思路,將過渡性救助標準先行提高至25元。3.提高因災死亡人員撫慰標準。目前,因災死亡人員家屬撫慰金標準較低,不能有效緩解死者家庭的生活壓力,應將撫慰金標準提高至3-5萬元。4.提高冬春救助標準。對受災重點戶,按照每人每天1斤口糧(2.5元/斤)的標準、平均每人補助3個月,即人均補助225元。應將中央冬春救助測算標準90元逐步提高到225元左右。當前,民政部正會同財政部研究調整救災補助標準,我們感到中央的決定非常及時、非常必要。特別是要提高因災倒房重建補助標準。

  圖表:災民應急救助生活必須品測算明細表(以遂川為例)

  序號

  物品

  單位

  價格

  數量

  每天

  7天

  10天

  15天

  1

  大米

  斤

  2.5元

  1

  2.5

  17.5

  25

  37.5

  2

  食用油

  斤

  10元

  0.3

  3

  21

  30

  45

  4

  豬肉

  斤

  15元

  0.3

  4.5

  31.5

  45

  67.5

  5

  蔬菜

  斤

  4元

  1

  4

  28

  40

  60

  6

  雞蛋

  個

  1

  1

  1

  7

  10

  15

  6

  生活用水

  桶

  6元

  1

  6

  42

  60

  90

  7

  其它調料

  

  

  

  2

  14

  20

  30

  8

  燃料

  

  

  

  3

  21

  30

  45

  9

  生活消耗式消費品

  

  

  

  5

  35

  50

  75

  合計

  

  

  

  

  31

  217

  310

  465

  圖表:遂川縣災后蔬菜市場價格調查明細表

  序號

  品名

  單價

  序號

  品名

  單價

  1

  大米

  2.4元/斤

  17

  青辣椒

  4.9元/斤

  2

  大米

  2.59元/斤

  18

  尖椒

  5元/斤

  3

  大米

  3.1元/斤

  19

  黃瓜

  1元/斤

  4

  黃瓜

  3元/斤

  20

  紅蘿卜

  3元/斤

  5

  西紅柿

  2.5元/斤

  21

  白蘿卜

  1元/斤

  6

  絲瓜

  3元/斤

  22

  四季豆

  4元/斤

  7

  白葫蘆

  2元/斤

  23

  洋蔥

  1.7元/斤

  8

  花菜

  2元/斤

  24

  土豆

  3.5元/斤

  9

  茄子

  3元/斤

  25

  豆腐

  2元/斤

  10

  苦瓜

  1.5元/斤

  26

  雞蛋

  0.7元/個

  11

  卷心菜

  1.5元/斤

  27

  草魚

  8元/斤

  12

  空心菜

  2.5元/斤

  28

  腰花肉

  15元/斤

  13

  大白菜

  1元/斤

  29

  瘦肉

  17元/斤

  14

  油麥菜

  2元/斤

  30

  凍鴨

  8.5元/斤

  15

  西蘭花

  5元/斤

  31

  活鴨

  9元/斤

  16

  長豆角

  4元/斤

  32

  食用油

  5升/60元/瓶

  說明:此蔬菜價格是時令情況,因蔬菜價格浮動性較大。

  是重點加大對貧困地區革命老區支持力度。新中國成立60多年特別是改革開放30多年來,在黨中央、國務院關心支持下,江西革命老區面貌發生深刻變化,老區人民生活水平顯著改善,但由于自然、歷史等多重因素影響,一些老區發展相對滯后、基礎設施薄弱、人民生活水平不高的矛盾仍然比較突出,脫貧攻堅任務相當艱巨。對各項救災補助標準,經研究,我們認為對革命老區、貧困地區,在增加供給總量的基礎上,可以按照150%的標準對受災群眾進行救助。同時,我省預案設定了“啟動條件調整”一節,明確對災害發生在敏感時間和救助能力薄弱的原中央蘇區、羅霄山集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點地區以及少數民族聚集地區等特殊情況,或災害對受災市、縣(區)經濟社會造成重大影響時,災情達到預案啟動標準的80%,可酌情啟動相應等級的省級救災應急響應。充分考慮到救災工作與扶貧攻堅無縫對接,進一步支持老區貧困地區救災工作。

  (二)救災供給方式

  要由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變,由“撒胡椒面”向“量身定制”轉變。堅持因村制宜、因戶施策、因人扶持,一戶一戶救,一人一人幫。要緊扣受災群眾的實際需求,優化要素投入結構,有針對性地制定落實救災措施。要突出重點人群(老人、婦女、兒童)實施精準供給。1.優化受災老年人的救災供給。從近年來江西救災工作的實踐來看,我們感到,老人家園意識更加突出,但生命守護的意識下降,寧愿固守,也不愿離家,每年洪澇災害、山體滑坡風險前,政府轉移易受災人群時,老人都需要反復做工作、勸說才能離家。在調研座談時,我們反復聽到鄉村干部說的一句話,“寧愿事前聽到罵聲,也不愿事后聽到哭聲”。要制定針對性受災老年人救災救助措施:如配備必須的醫務人員和看護人員。儲備老年人應急物資。考慮針對性和適用性,儲備老年人常見病的藥物、軟(流)食物、奶粉、尿不濕、輪椅、手杖、手電和收音機等。就近轉移避災避難。把老年人安置在距離居住所在地最近的避災避難場所,走較短的道路、用較少的時間即可到達。2.優化受災婦女的救災供給。聯合國婦女發展署研究表明,導致自然災害發生時男女死亡比例為1∶4。要制定針對性受災婦女的救災救助措施:如保障必須的女性衛生用品。保障哺乳期婦女或孕婦的相關需求。日本“3·11大地震”的受災地區,由于避難時間長,出現了避難所內沒有女性給嬰兒喂奶場所和更衣場所,也沒有女性專用曬臺等問題。應提前在避難所內設置專用衛生間、更衣室、授乳室等女性空間。加強女性心理疏導。要加強災區女同胞的心理關懷和心理撫慰。3.優化受災兒童的救災供給。重一些孩子在重大災害中失去親人,是最急需處理的危機。很多孩子會出現難以入眠作惡夢,經常性“災害重現”,夢見難以逃脫,被綁縛、壓迫,從高空墜下,許多孩子半夜驚醒、往外跑。要制定針對性受災兒童救助措施:如強化兒童保護和兒童優先意識。提供兒童用品、食物和玩具。加強心理治療和支持。盡快使兒童遠離災害現場、可能繼續發生次生災害的地點,避免進一步傷害。成年人盡量不要在兒童面前表現自己的過度恐懼、焦慮等情緒和行為。

  (三)優化救災供給結構

  優化救災供給結構是要擴大救災多元參與,充分發揮社會和市場的作用,由政府單一供給制逐步轉型為政府主導、社會市場參與的多元供給制,充分發揮各方力量的優勢。

  一是增加救災供給主體,健全社會力量參與機制。2015年10月,民政部專門出臺《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》,這是我國有關引導社會力量參與救災的首個綱領性文件。江西認真按照部里的部署安排,以政策創制為先導、搭建平臺為重點、試點示范為路徑,著力構建了政府主導、社會參與、互聯互補、協同高效的新模式。今年3月29日至31日,民政部黨組書記、部長黃樹賢在我省調研指導時,專門了解社會力量參與減災救災工作開展情況,實地調研了贛州市興國曙光救援隊,充分肯定他們堅持無償提供應急援助奉獻社會的做法,要求在全國大力推廣。在做法上,江西上主要是突出三個率先、建立三項機制:1.率先推動制度設計。率先出臺《關于支持引導社會力量參與救災工作的實施意見》和《社會力量參與救災減災工作規則》,建立社會力量參與救災的四級機制,即藍色、黃色、橙色和紅色參與機制。2.率先搭建工作平臺。自上而下搭建了五大平臺,即統籌協調平臺、信息互通平臺、供需匹配平臺、教育培訓平臺和激勵保障平臺。形成了“江西參與減災救災主要社會力量名錄冊”,設立了“江西協同減災救災QQ”群。3.率先建立組織體系。迅速掛牌成立“全省社會力量參與救災支持促進中心”。在11個設區市、100個縣(市、區)以及多災易災鄉鎮,自上而下、層層建立組織機構。建立項機制。1.建立激勵保障機制。我省將社會力量納入了民政干部隊伍教育培訓計劃。今年5月中旬還將舉辦今年的全省社會力量參與救災培訓班。從2015年開始,省本級每年從公益創投項目中安排近100萬元培育社會力量發展。去年上饒市安排專項資金24萬元,為當地藍天救援隊119名隊員每人購買了保額100萬元的人身意外保險,并添置了1輛救援車。贛州市從福彩公益金中安排20萬元,專項補助市應急救援協會和興國縣曙光救援隊。3.建立宣傳褒獎機制。今年3月,省委省政府專門對全省抗洪搶險先進集體和先進個人進行表彰,藍天救援隊閩浙贛三省聯絡官、上饒藍天救援隊隊長楊羿作為我省社會力量參與救災工作的優秀代表被評為“2016年全省抗洪搶險先進個人”。組織開展了“參與減災救災十大優秀社會組織、十大先進個人”評選活動。4.建立規范評估機制。規范制度,公開信息,強化年檢,協調民間組織管理部門依法履行對社會力量的監管職責。

  去年江西遭遇新世紀以來最為嚴重的洪澇災情,雨量特別大、水位特別高、險情特別多、災情特別重。尤其是6—7月份長江九江段、鄱陽湖發生本世紀以來最大洪水,鄱陽湖持續超警戒水位長達36天。國家減災委、民政部對我省啟動1次國家響應、先后2次派出工作組到江西指導工作。在抗洪救災中,社會力量發揮了重要突擊隊作用。

  二是增加救災供給主體,健全市場力量參與機制。在政府實施災后救助的基礎上,充分引入市場機制,充分發揮救災保險的補充作用,延伸救災工作的空間和領域,彌補財政性資金的不足,提高群眾抗災救災和災后恢復生活生產的能力。近年來,江西按照民政部的部署,積極推進政策性農房保險工作。2012年,選擇在贛州市、萍鄉市、南昌市、上饒市、九江市、景德鎮市等6個設區市開展政策性農村住房保險試點工作。農房保險在總結試點工作經驗的基礎上,今年2月24日,我廳會省政府金融辦、省財政廳、江西保監局聯合印發《江西農村住房保險實施方案》。標志著我省農房保險工作取得了重大突破。方案主要有三個方面特點:一是推動保險政策全覆蓋。在6個設區市試點的基礎上,今年在全省11個設區市全部開展農房保險工作。同時,首次將地震納入保險理賠范圍。二是提高了保險金額。由試點期的最高賠付1萬元提升至2.4萬元,最高賠付上浮比例為140%。三是降低了保費。保費由試點期的每戶按照不同比例繳12元、10元、6元,現統一到每戶繳9元(省財政、縣財政各補貼3元,農戶自繳3元),平均降低4.2%。保險費率由0.09%降為0.0375%,降低了66%,真正做到讓利于民。

  (四)健全救災供給機制

  防災減災是主動的救災、前置的救災、廣義的救災。在供給側結構改革背景下,救災工作需要完善供給結構、健全供給機制,切實加強防災減災工作,通過防災減災支持救災、帶動救災,不斷夯實救災基礎、提升救災應對能力。

   一是健全救災供給機制,堅持減災、救災“雙引擎”戰略。積極探索提前預安排救災資金的做法,結合扶貧開發、保障房建設、危房改造、災后恢復重建等,推進實施自然災害高風險區農村困難群眾危房與土坯房改造工程,提升農村住房設防水平和承災能力。推進實施自然災害重點隱患治理和居民搬遷避讓工程。國家層面應當建立防災減災資金投入機制,并列入財政預算。

  二是健全救災供給機制,強化災害預警與風險管理。江西正積極推動省級減災救災指揮平臺建設,提高自然災害監測、綜合預警預報能力,完善以各級減災辦綜合協調、涉災部門密切協作的信息共享機制,建立跨區域、跨流域、跨部門的災情互通、會商平臺,全面加強災前監測預警與風險管理工作。

  三是健全救災供給機制,推進綜合減災重大工程建設。江西正加快形成省級儲備庫、省屬區域庫(重點市級庫)、一般市級庫、縣級區域庫、一般縣級庫和鄉鎮(街道)儲備點等“四級儲備、六類定位”的全省救災物資儲備網絡體系。按照中央級中型庫建設標準,加快推進省級救災物資儲備庫遷建工程,項目總建筑面積約1.67萬平方米,總投資1.22億元。

  四是健全救災供給機制,推進基層綜合減災能力建設。“十三五”期間,我省將在綜合減災示范社區創建的基礎上,率先開展綜合減災示范縣(市、區)和綜合減災示范鄉鎮(街道)創建活動,逐步建立以綜合減災示范社區為基礎、以綜合減災示范鄉鎮(街道)為重點、以綜合減災示范縣(市、區)為引領的基層防災減災體系,不斷提升我省綜合防災減災能力。

  積極推動防災減災救災體制機制改革創新

  為深入貫徹落實習近平總書記關于防災減災救災工作的系列重要講話精神和《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》(中發〔2016〕35號),江西積極研究制定了《關于推進防災減災救災體制機制改革的實施意見》(以下簡稱《改革意見》)。

  按照推動體制機制改革的總體考慮,我們明確了起草《改革意見》的基本思路,主要是堅持三個結合一是堅持目標導向和問題導向相結合。《改革意見》把建立黨委領導、政府主導、減災委牽頭、部門協同、社會市場廣泛參與作為總目標,尤其是考慮到“加強基層民政工作”這一重點,針對我省防災減災救災工作中存在的薄弱環節與不足之處,如各級防災減災救災經費投入不夠到位,防災減災救災基礎工作不扎實,基層隊伍建設較為薄弱,農村防災減災抗災能力薄弱以及各地存在的重救災、輕減災思想,提出了系列針對性改革舉措。二是堅持宏觀把握和微觀細化相結合。《改革意見》宏觀上延用中央文件架構,重點對統籌災害管理、統籌綜合減災、強化屬地管理、完善社會與市場參與機制等工作進行了規范明確。同時,結合江西省情,在微觀上作了調整細化,如在災害信息員隊伍建設上,提出探索設立防災減災綜合信息員;在防災減災救災宣傳教育上,繼續推動將防災減災救災教育和提升各級領導干部應對重大災害能力納入各級黨校、行政學院、干部學院主體班次教學的重要內容等措施。三堅持前瞻性和操作性相結合。《改革意見》充分考慮改革的前瞻性與操作性,既在目標設定上考慮“跳起來摘桃子”,也充分顧及改革的復雜性和艱巨性,在工作任務上充分考慮到可行性操作性,既高定目標、也不好高騖遠,讓改革能夠切實落實到位、取得實實在在的效果。

  《改革意見》主要明確細化了四項重點改革內容:

   一是抓重點改革事項。按照中央精神和國家減災委、民政部的要求,我們在《改革意見》改革任務中重點抓四項改革、處理四大關系:1.上下關系。主要是強化健全屬地管理體制,進一步明確省、市、縣防災減災救災工作責任。2.左右關系。主要是提升強化減災委綜合協調作用,處理好減災委各成員單位間的關系,著重完善互聯互通、工作協同機制。3.軍地關系。即健全完善部隊參與搶險救災的協調機制,進一步明確工作程序和工作任務。4.內外關系。這是我省的一大特色亮點,主要是大力推進社會力量參與救災,充分發揮政策性農房保險等市場機制的支持作用。

  二是抓重大工程項目。《改革意見》雖未單列重大項目條款,但通篇貫穿了項目帶動、項目支撐的理念。主要包括:1.推進省—市—縣三級減災救災綜合應急指揮平臺建設和省-市-縣-鄉四級救災物資儲備庫建設。加大各級防災減災救災科技項目推動、課題立項和資金支持。推動有條件的市、縣建設一批科普宣傳教育基地。2.加強防汛抗旱、防震減災、森林防火、防雷電、生態環境治理等防災減災骨干工程建設。3.結合貧困村整治、易地扶貧搬遷、危房改造、災后恢復重建、地質災害防治、病險水庫除險加固、農業防災減災基礎設施等,推進自然災害高風險區、貧困地區、農村地區、濱湖地區防災減災基礎設施建設。

  三是抓重大改革試點。結合江西實際、突出江西特色,提高抓點示范水平:1.推進綜合減災示范縣(市、區)、示范鄉鎮(街道)創建試點工作。2.搭建社會力量參與的統籌協調、信息對接、供需匹配、教育培訓、監督管理“五大平臺”,打造社會力量參與防災減災救災工作的“江西模式”。3.推進政策性農房保險在全省各設區市、縣(市、區)鋪開,進一步提高農戶參保率、降低理賠門檻、提升服務質量。

  四是抓重要保障措施。1.提升規格。要求各市、縣(區)減災委員會主任一般應由政府常務副市、縣(區)長擔任,副主任應由分管副市、縣(區)長擔任,各級減災委員會辦公室設在民政部門。各設區市、縣(市、區)要完善防災減災工作機制,在編制總量內通過內部調劑等方式配齊配強人員,充實防災減災工作力量。2.加大投入。明確省財政按照每年不低于5000萬元安排防災減災救災資金預算。提出設區市和縣級政府安排的防災減災救災專項資金,主要用于受災群眾基本生活救助以及防災減災科普宣傳教育、綜合減災示范單位創建、災害信息員隊伍建設、救災技術裝備配備、救災物資儲備庫建設等防災減災救災工作。同時,強調各級政府應保障必要的防災減災救災工作經費。3.強化“武裝”。明確推動實施救災裝備標準化建設,在省、市、縣配備標準化裝備。推進多災易災鄉鎮防災減災救災裝備建設。

  總之,在供給側結構改革和精準扶貧背景下,救災工作要主動適應新的要求,勇于推動理論創新、機制創優和政策創制。特別是面對受災群眾的精準“需求側”,救災主體的“供給側”必須堅持深化改革。在“救災供給側改革”中,不僅要提高救災供給質量,精確救災供給方式,更為重要的是優化救災供給結構,擴大救災供給主體,健全救災供給機制,切實讓受災群眾感受到更多的“獲得感”和黨委政府的溫暖。推進“救災供給側改革”和“精準救災”,要以史為鑒、敬畏自然,能夠“沒有傷疤感到痛”、“好了傷疤不忘痛”、“巧用傷疤避免痛”,真正走出一條減災救災并重、治標治本相融、政府社會市場多元參與的救災工作新路子來。(作者:江西省民政廳吳繼波,邱 偉)

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